С началом 2006 года органы местного самоуправления по всей России вступили в новую фазу своего развития. Причиной тому стал федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступивший в силу в полном объеме как раз таки с первого дня нового года. Данный документ в корне меняет всю систему МСУ. Однако, как это обычно водится, гладко нововведения выглядели только на бумаге.
Сразу же оговоримся, что подготовка к «новой жизни» муниципалитетов шла в Ленинградской области весь 2005 год. Данная работа велась в рамках реализации еще одного федерального закона - № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», опередившего 131-й закон ровно на год. За прошедший период исполнительная и законодательная власти региона осуществили новую «нарезку» муниципалитетов, а также выработали всю нормативную и законодательную базу для работы новых органов местного самоуправления.
Необходимо отметить, что в силу объема работы, проводимой в рамках всероссийской муниципальной реформы, региональным властям пришлось готовить законодательную базу чуть ли не в авральном режиме. Причем, зачастую, ситуация доходила до смешного. Депутаты Законодательного собрания Ленобласти при обсуждении очередного «муниципального» законопроекта подвергали его серьезной критике. Разработчики проекта из областного правительства соглашались с замечаниями, но тут же призывали парламентариев принять предложенные документы, дабы «не срывать проведение муниципальной реформы, намеченной федеральным центром». Фактически, обе ветви региональной власти дружно роптали на федерального законодателя, запустившего в жизнь откровенно сырые законы, но честно выполняли все предписания Москвы. В результате Ленинградская область получила «предписанную свыше» двухуровневую систему местного самоуправления. В численном выражении это 222 новых муниципальных образования, в том числе 17 муниципальных районов и один городской округ.
При этом необходимо отметить, что сама процедура новой «нарезки» муниципальных округов породила определенные казусы при разграничении имущества между муниципальными образованиями. Старый закон, по которому муниципалитеты жили все предшествующие годы, отводил такие полномочия субъекту федерации. А это значит, что по каждой передаче муниципального имущества пришлось проводить отдельный региональный закон со всеми сопутствующими этому факту процедурами. Более того, перечень передаваемого имущества утверждался на заседаниях старых муниципальных советов. А вот принятие на баланс переданной собственности должно было утверждаться уже новыми составами муниципалитетов. Причем, только после полного утверждения своих составов и определения собственной структуры, а также после утверждения в установленном порядке уставов муниципальных образований и регистрации в качестве юридических лиц. Дабы успеть пройти все процедуры к моменту вступления в силу закона о новом устройстве МСУ, выборы муниципальных депутатов прошли осенью 2005 года. И тут же новоиспеченные муниципалы приступили к активной работе. В результате ушедший год можно смело назвать «годом муниципального двоевластия».
Впрочем, вскрыла практическая работа по претворению в жизнь муниципальной реформы и целый ряд других недочетов. Так, согласно федеральному закону № 122-ФЗ правительство России в одностороннем порядке принимает решение о передаче федерального имущества в государственную собственность РФ и в муниципальную собственность. В случае же соответствующего предложения от передающей стороны – и о принятии такого имущества в федеральную собственность. Аналогичный порядок, только на региональном уровне, предусмотрен и для передачи имущества субъекта федерации в собственность муниципалитетов, впрочем, как и в обратном направлении. Но, как объяснили нам в пресс-центре областного правительства, прописать порядок приема муниципального имущества в федеральную собственность (то есть «через голову» регионального правительства) федеральный законодатель «позабыл»! Хотя сама возможность такой передачи предусмотрена, что нашло свое отражение в другом федеральном законе – № 131.
Более того, необходимо учитывать и тонкости вопросов передачи имущества, продиктованные именно видом самого предмета передачи. Так, государственные и муниципальные унитарные предприятия и учреждения передаются без ликвидации. Не требуется в этом случае и предварительной инвентаризации имущества. А вот передача федерального имущества требует оформления путем внесения уполномоченными органами власти субъекта федерации необходимых изменений в учредительные документы передаваемых предприятий и учреждений. Причем, не позднее, чем в течение двух месяцев после принятия решения о передаче.
Вскрылся в результате муниципальной реформы и еще один интересный факт, безусловно, осложняющий процесс разграничения. Выяснилось, что целый ряд объектов фактически находится на территории муниципального образования. Согласно уже упоминавшемуся федеральному закону № 131-фз они могут быть признаны муниципальной собственностью. Но дело в том, что они не были учтены в реестрах муниципального имущества, так как просто-напросто не передавались в установленном порядке от организаций в собственность муниципалитетов. В число такой «неучтенки» попали дороги, мосты, уличное освещение, гидранты, колонки и даже обособленные водные объекты и леса в границах муниципальных поселений. В свое время они не были оценены, а потому не числятся на балансе муниципалитетов. А раз у объектов нет оценочной имущественной стоимости, то нет их и в реестре собственности. По некоторым данным, порядка 70 процентов муниципальной собственности было не зарегистрировано! Так что в ближайшее время во всех вновь образованных муниципальных округах предстоит провести детальную инвентаризацию.
Вызывает серьезную озабоченность региональных властей (заметим, справедливую) и вопрос подготовки квалифицированных кадров по вопросам муниципального управления. Особенно – в области финансов. Еще одной серьезной проблемой стал вопрос о наполнении местных бюджетов. Скажем, не везде реально изыскать средства не только на текущую деятельность, но и на заработную плату новоиспеченных муниципальных чиновников. С учетом дотаций из областного бюджета общий бюджет муниципальных образований региона в этом году составит 11,142 миллиарда рублей. При этом собственные доходы муниципалитетов составят лишь 5,299 миллиарда рублей. Не трудно посчитать, что компенсация со стороны областного бюджета превысит эту сумму и составит 5,843 миллиарда. Как сообщили нам в пресс-центре правительства области, необходимые средства будут выделены из фондов поддержки муниципальных образований. Сверх этого для обеспечения бюджетной обеспеченности муниципалитетов планируется сформировать резервный фонд, средства которого должны составить не менее двухсот миллионов рублей. Исполнение муниципальных бюджетов будут контролировать контрольно-счетные палаты, которые в ближайшее время будут созданы на местах.
Приведенные выше данные, безусловно, говорят сами за себя. Очевидно, без вмешательства федерального центра разрешить все перечисленные коллизии не возможно. Впрочем, практически по всем «проблемным» вопросам муниципальной реформы власти Ленинградской области уже внесли свои предложения и законодательные инициативы на федеральный уровень. Так, областное правительство считает необходимым собирать налоги с граждан не по месту работы, а по месту жительства. Это позволит укрепить экономику муниципальных образований Ленобласти, жители которых работают в Петербурге. В настоящее же время налоговые отчисления таких «варягов» идут в бюджет соседнего субъекта федерации.
Таким образом, слово за федеральным центром. Правда, российские законодатели уже подстраховались и продлили возможный срок муниципальной реформы до 2008 года, оставив окончательное решение на совести субъектов федерации.
Дмитрий КУЗЬМИН